Umlenkungseffekte: Kommen schon US-Mengen in der EU an?

Die Richtung der Stahlpreise im zweiten Halbjahr wird nicht von den Kräften des freien Marktes, sondern von der Politik in Brüssel vorgegeben. Viele Marktteilnehmer warten gebannt auf die erste Entscheidung der EU-Kommission in der laufenden „Schutzmaßnahmen-Untersuchung“, die nun für Juli erwartet wird. Entsprechend heiß laufen die Lobbymaschinen der Branchenverbände. Der europäische Verband der Stahlhersteller hat kürzlich seine Vorstellungen präzisiert und äußerst harte Importrestriktionen gefordert. Unterlegt wird dies mit Statistiken, mit denen erste Zeichen einer "Stahlschwemme" belegt werden sollen. Geben die Zahlen eine solche Interpretation her? Eine Analyse zeigt, dass nur für wenige Stahlerzeugnisse schon Umlenkungseffekte angenommen werden können. Die Forderung nach flächendeckenden Importbeschränkungen ist nicht durch Fakten gedeckt.

Überschrift: „Schutz vor Umlenkung“ – Kleingedrucktes: „Marktabschottung“
Vor wenigen Tagen hat der europäische Stahlverband Eurofer seine Forderungen an die EU-Kommission im Rahmen der seit März laufenden „Schutzmaßnahmen-Untersuchung“ konkretisiert: Gefordert wird nicht weniger als ein 25%iger Einfuhrzoll auf alle Stahlerzeugnisse. Dieser soll dann erhoben werden, wenn länderspezifische Einfuhrquoten überschritten werden. Diese wiederum sollen auf Basis historischer Importmengen aus mindestens den vergangenen drei Jahren festgelegt werden. Zudem sollen die Quoten nicht für ein Kalenderjahr, sondern quartalsweise vergeben werden. So werden in der Fachpresse übereinstimmend die im Rahmen des „European Steel Day 2018“ getätigten Aussagen zusammengefasst. Zwar nicht ganz so konkret, aber in der Tendenz eindeutig, werden die Forderungen von der deutschen Wirtschaftsvereinigung Stahl unterstützt: „EU-Safeguard-Maßnahmen sollten länderspezifisch sein, alle untersuchten Produkte einbeziehen und effektiv ausgestaltet sein“, hieß es kürzlich in einer Presseinformation des Verbandes. Nötig sei ein Schutz vor umgelenkten Handelsströmen. Dabei handele es sich um Stahl, der traditionell in die USA geliefert wurde und nun vor allem in die EU dränge, hieß es.

Was unter der Überschrift „Schutz vor Umlenkung“ nach technischen Details klingen mag, hat es in sich. An dieser Stelle ist bereits auf die preissteigernde Wirkung von länderspezifischen Quoten auf Basis historischer Einfuhrmengen hingewiesen worden. Die Forderung nach einer quartalsweisen Verteilung der Quoten setzt der abschottenden Wirkung die Krone auf, würde dies doch Importeuren die Möglichkeit nehmen, flexibel auf Preis- und Bedarfsänderungen zu reagieren. Kurz gefasst würde die Umsetzung der Eurofer-Forderungen dazu führen, dass die ungeliebte Importkonkurrenz weitgehend ausgeschaltet wird.

Signifikanter, unerwarteter Importanstieg als nötige Bedingung für Schutzmaßnahmen
Nun ist jedem der Versuch unbenommen, mit Maximalforderungen das Bestmögliche für sich selbst zu erreichen. Eine „Schutzmaßnahmen-Untersuchung“ ist aber kein Wunschkonzert, sondern mögliche Maßnahmen sind an Bedingungen geknüpft. Dazu gehört ein unerwarteter und signifikanter Importanstieg. Diesen möchte Eurofer mit dem Hinweis belegen, dass die Stahlimporte der EU im ersten Quartal 2018 um 8% gestiegen seien. Die WV Stahl erweitert die für Walzstahl zutreffende Zahl um die Rohrimporte und kommt so zu einem Anstieg um 14% im ersten Quartal.

Rechtfertigen diese Zahlen tatsächlich die Verhängung von rigiden Importkontingenten und Zöllen? Ob ein Anstieg um 8% „signifikant“ ist, liegt im Auge des Betrachters. „Unerwartet“ wäre er dann, wenn ein direkter Zusammenhang mit den US-Zöllen belegt oder zumindest glaubhaft angenommen werden kann. Denn Veränderungen in ähnlicher Größenordnung waren in den Vorjahren immer wieder auch als Ergebnis normaler Marktentwicklungen zu beobachten. Zudem muss berücksichtigt werden, dass die US-Zölle im ersten Quartal noch gar nicht in Kraft waren. Allerdings ist es möglich, dass schon die Erwartung der Maßnahmen zu entsprechenden Änderungen beim US-Importverhalten geführt hat.

Umlenkungseffekte bisher nur in Einzelfällen zu erkennen
Um mögliche Umlenkungseffekte beurteilen zu können, ist eine pauschale Betrachtung von „Stahl“ wenig hilfreich. Entscheidend sind die Zahlen der einzelnen Erzeugnisse, die völlig unterschiedliche Entwicklungen aufweisen können. Nicht ohne Grund hat die EU-Kommission ihre Untersuchung in 26 Warenkategorien spezifiziert und angekündigt: „Gegenstand der Untersuchung wird die Lage der betroffenen Waren, einschließlich der Lage bei jeder Warenkategorie für sich genommen, sein.“ Zweitens kann nicht jeder Importanstieg in der EU einfach den US-Zöllen zugerechnet werden. Einigermaßen glaubhaft ist eine solche Zuordnung nur, wenn auf der US-Importseite entsprechende Reduzierungen vorhanden sind und wenn marktseitig eine Kausalität mindestens plausibel scheint.

In der folgenden Tabelle sind für die wichtigsten Stahlerzeugnisse die Importzahlen der EU und der USA im 1. Quartal 2018 dargestellt.

Die Analyse der Zahlen führt zu zwei Feststellungen:

1. Bei Flachstahl gibt es keine Umlenkungseffekte
   Bei drei der fünf betrachteten Erzeugnisse, die zusammen für 95% der Flachstahlimporte stehen, lagen die EU-Importe im 1. Quartal unter dem Vorjahr. Einen Zuwachs gab es bei Warmbreitband. Eine Handelsumlenkung aus den USA ist aber auszuschließen, da die US-Importe ebenfalls gestiegen sind. Eine Zunahme gab es auch bei Weißblech-Erzeugnissen. Hier waren aber zwischen 2013 und 2017 die EU-Importe fortlaufend gefallen, so dass nicht von einem signifikanten Anstieg gesprochen werden kann. Insgesamt lagen die Flachstahleinfuhren im 1. Quartal um 1,4% unter dem Vorjahr. Dabei ist es bei Lieferungen aus Ländern wie Indien oder der Türkei zu Zuwächsen gekommen, Importe aus China, dem Iran oder der Ukraine sind dagegen klar gesunken. Die Betonung einzelner Steigerungsraten ist daher nur die halbe Wahrheit. Im Hinblick auf eine mögliche Schädigung der EU-Industrie sind alleine die Gesamtmengen entscheidend, da es bei der „Schutzmaßnahmen-Untersuchung“ nicht um unfaire Handelspraktiken einzelner Länder geht.  
   
   
2. Bei zwei Langprodukten sind erste Umlenkungseffekte wahrscheinlich
   Bei allen vier betrachteten Langprodukten, die zusammen für 99% der EU-Langprodukte-Importe stehen, sind die Importe angestiegen. Bei Betonstahl und schweren Trägern liegt der prozentuale Zuwachs gegenüber dem Vorjahr bei mehr als 90% und ist damit zweifellos signifikant. In der Summe der Langprodukte liegt der Importanstieg bei fast 50%. Allerdings ist nur bei zwei Produkten eine Kausalität mit den US-Zöllen naheliegend: Bei Betonstahl und Walzdraht liegt der Rückgang der US-Importe in einer ähnlichen Größenordnung wie der Anstieg der EU-Importe. Bei beiden Produkten geht der Anstieg in erster Linie auf das Konto deutlich steigender Einfuhren aus der Türkei, wogegen die türkischen Lieferungen in die USA eingebrochen sind. Dagegen korrespondiert der EU-Einfuhranstieg bei Stabstahl mit einem ebensolchen Anstieg in den USA. Bei Trägern geht der EU-Anstieg weit über den US-Rückgang hinaus. Daher sind Umlenkungseffekte bei diesen beiden Produkten ziemlich unwahrscheinlich.

Flächendeckende Importbeschränkungen sind nicht gerechtfertigt
Im Ergebnis sind nur bei zweien von neun Walzstahlerzeugnissen signifikante Umlenkungseffekte bereits mit einiger Wahrscheinlichkeit anzunehmen. Diese betreffen somit bisher nur ca. 17% der EU-Einfuhren. Die Einführung von EU-Schutzmaßnahmen für alle Stahlerzeugnisse ist damit nicht zu rechtfertigen. Selbst bei den beiden betroffenen Erzeugnissen Betonstahl und Walzdraht ist als weitere Voraussetzung für die Einführung von Schutzmaßnahmen noch zu prüfen, ob aus den höheren Einfuhren ein Schaden für die EU-Hersteller resultiert. Aufgrund des recht niedrigen Ausgangsniveaus der Importe kann davon nicht ohne Weiteres ausgegangen werden. Zudem ist es keinesfalls ausgemacht, dass sich der EU-Importanstieg fortsetzen wird. Alle Aussagen dazu beruhen auf reiner Spekulation. Die Eurofer-Forderungen sind nicht durch die Faktenlage gedeckt.

© StahlmarktConsult Andreas Schneider. Verwendung nur mit Quellenangabe erlaubt.